2015年以來，根據(jù)國務(wù)院深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的要求，我國的生產(chǎn)許可證制度一直在改革當(dāng)中。經(jīng)過多次調(diào)整，生產(chǎn)許可管理的產(chǎn)品目錄從2005年的400多類縮減到10類。其中，有部分涉及健康、安全、環(huán)保等方面的重要產(chǎn)品，由生產(chǎn)許可管理轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)共有7類：國質(zhì)檢監(jiān)〔2017〕317號(hào)文規(guī)定的“電熱毯”“助力車（電動(dòng)自行車）”“摩托車乘員頭盔”，國市監(jiān)質(zhì)監(jiān)〔2018〕190號(hào)文規(guī)定的“防爆電氣”“燃?xì)馄骶摺薄皹?biāo)定容積500L以上大冰箱”，國市監(jiān)質(zhì)監(jiān)〔2019〕188號(hào)文規(guī)定的“剎車片”。
　　目前，“生產(chǎn)許可轉(zhuǎn)強(qiáng)制性認(rèn)證”是分幾個(gè)步驟來實(shí)施的，首先，由國務(wù)院發(fā)布調(diào)整許可證目錄的決定，市場(chǎng)監(jiān)管總局貫徹執(zhí)行；然后，總局制定并發(fā)布某類產(chǎn)品從“生產(chǎn)許可轉(zhuǎn)強(qiáng)制性認(rèn)證”的公告，明確轉(zhuǎn)換相關(guān)工作和監(jiān)管要求，并設(shè)定轉(zhuǎn)換過渡期；最后，過渡期截止，該類產(chǎn)品的強(qiáng)制性認(rèn)證強(qiáng)制執(zhí)行。實(shí)踐中，這種制度轉(zhuǎn)換給執(zhí)法帶來了一些新問題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

取消、繼續(xù)實(shí)施還是轉(zhuǎn)認(rèn)證

　　制度轉(zhuǎn)換工作首先是國務(wù)院發(fā)布決定，然后市場(chǎng)監(jiān)管總局根據(jù)決定制定并發(fā)布具體公告，兩者發(fā)布之間的延遲和細(xì)化規(guī)定的區(qū)別往往會(huì)導(dǎo)致企業(yè)、公眾產(chǎn)生誤解。例如，2018年9月23日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步壓減工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄和簡(jiǎn)化審批程序的決定》（國發(fā)〔2018〕33號(hào)），明確寫道“國務(wù)院決定，進(jìn)一步壓減工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄（以下簡(jiǎn)稱目錄），取消14類工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理”，同時(shí)規(guī)定“對(duì)取消工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品，要切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，涉及公眾健康和安全、環(huán)境保護(hù)等產(chǎn)品可轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性認(rèn)證”，但并未明確列舉哪幾類。該公告以國務(wù)院名義發(fā)布，經(jīng)媒體轉(zhuǎn)載宣傳，有相當(dāng)一部分人認(rèn)為這14類產(chǎn)品已正式取消生產(chǎn)許可，今后生產(chǎn)、銷售無須資質(zhì)。但是，市場(chǎng)監(jiān)管總局于同年10月29日發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步壓減工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄和簡(jiǎn)化審批程序的決定〉有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國市監(jiān)質(zhì)監(jiān)〔2018〕190號(hào)文），將已取消生產(chǎn)許可的14類產(chǎn)品中“防爆電氣”“燃?xì)馄骶摺薄皹?biāo)定容積500L以上大冰箱”轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理，而且規(guī)定這3類產(chǎn)品“在實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理前，繼續(xù)實(shí)施生產(chǎn)許可證管理”，直至2019年7月5日才出臺(tái)這三類產(chǎn)品轉(zhuǎn)強(qiáng)制性認(rèn)證的公告，規(guī)定對(duì)其強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的強(qiáng)制執(zhí)行日期是2020年10月1日。
　　上述規(guī)定出臺(tái)后，部分生產(chǎn)、銷售企業(yè)認(rèn)為，國務(wù)院發(fā)布的《決定》都說了14類全部取消生產(chǎn)許可，而且沒規(guī)定哪些轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性認(rèn)證，市場(chǎng)監(jiān)管總局有何權(quán)利規(guī)定這三類先“繼續(xù)實(shí)施生產(chǎn)許可證管理”，而后再轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性認(rèn)證呢？這實(shí)際上是對(duì)生產(chǎn)許可目錄調(diào)整和發(fā)布權(quán)的誤解，根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第三條第四款“國務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門適時(shí)對(duì)目錄進(jìn)行評(píng)價(jià)、調(diào)整和逐步縮減，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后向社會(huì)公布”，可以看出生產(chǎn)許可目錄的調(diào)整（含縮減）、發(fā)布的權(quán)限屬于市場(chǎng)監(jiān)管總局。之前國務(wù)院發(fā)布的《決定》只是定方向，然后由市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)生產(chǎn)許可目錄進(jìn)行調(diào)整和發(fā)布（且公告發(fā)布前已報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)），所以目錄中產(chǎn)品是否取消或轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性認(rèn)證，從何時(shí)正式實(shí)施，最終應(yīng)以市場(chǎng)監(jiān)管總局的公告為準(zhǔn)。當(dāng)然，如果今后調(diào)整許可證目錄的決定都能像2017年《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄和試行簡(jiǎn)化審批程序的決定》（國發(fā)〔2017〕34號(hào)）一樣列明哪些產(chǎn)品將轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性認(rèn)證，并加上“正式實(shí)施強(qiáng)制性認(rèn)證前、仍保持許可證管理”的表述就更好了，可以有效避免誤解。

過渡期內(nèi)無資質(zhì)產(chǎn)品的查處
　　仍以上述三類產(chǎn)品為例，市場(chǎng)監(jiān)管總局2019年7月9日出臺(tái)的《關(guān)于防爆電氣等產(chǎn)品由生產(chǎn)許可轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理實(shí)施要求的公告》指出，自2019年10月1日起，防爆電氣、家用燃?xì)馄骶吆蜆?biāo)定容積500L以上家用電冰箱納入3C認(rèn)證管理范圍，各指定認(rèn)證機(jī)構(gòu)開始受理認(rèn)證委托；各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)市場(chǎng)監(jiān)管局（廳、委）停止受理相關(guān)生產(chǎn)許可證申請(qǐng)，已受理的依法終止行政許可程序。該《公告》強(qiáng)調(diào)：“自2020年10月1日起，以上產(chǎn)品未獲得強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證證書和未標(biāo)注強(qiáng)制性認(rèn)證標(biāo)志，不得出廠、銷售、進(jìn)口或在其他經(jīng)營活動(dòng)中使用?！?/strong>該《公告》設(shè)定2019年10月1日至2020年9月30日為制度轉(zhuǎn)換過渡期，并且規(guī)定“2020年10月1日前，國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的以上產(chǎn)品應(yīng)憑有效生產(chǎn)許可證或3C認(rèn)證出廠、銷售或在其他經(jīng)營活動(dòng)中使用”。
　　那么，如在過渡期內(nèi)發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)、銷售既未取得生產(chǎn)許可證又未經(jīng)3C認(rèn)證的防爆電氣、家用燃?xì)馄骶呋蛉莘e500L以上家用電冰箱（例如新投產(chǎn)企業(yè)或原許可證過期失效等情況），對(duì)于國內(nèi)生產(chǎn)、銷售單位應(yīng)當(dāng)如何處理呢？
　　有一種意見認(rèn)為，考慮到制度轉(zhuǎn)換的特殊情形，過渡期內(nèi)對(duì)這種情況不宜處罰：一是這三類產(chǎn)品的3C認(rèn)證尚未到強(qiáng)制執(zhí)行日期（2020年10月1日），所以不宜引用《認(rèn)證認(rèn)可條例》中“出廠、銷售未經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品”條款來處罰；二是《行政處罰法》中有一條原則性規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”，如果依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》中“無證生產(chǎn)”“銷售無證產(chǎn)品”的規(guī)定來處罰，處罰后企業(yè)實(shí)際也不可能申辦到生產(chǎn)許可證，因?yàn)楣嬉?guī)定2019年10月1日后停止受理辦證申請(qǐng)，企業(yè)無法改正，這不符合行政處罰的基本原則。
　　但筆者認(rèn)為這種情況一定要予以處罰，理由有二。
　　一是這三類產(chǎn)品是涉及健康、安全、環(huán)保等方面的重要產(chǎn)品，之前屬生產(chǎn)許可管理，取消許可后又專門轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性認(rèn)證管理。在過渡轉(zhuǎn)換前，這三類重要產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售行為一直在生產(chǎn)許可制度的有序管理之下，僅僅由于管理制度發(fā)生變化而讓無資質(zhì)生產(chǎn)、銷售這三類重要產(chǎn)品的違法行為無須被處罰，這明顯有悖國務(wù)院《公告》本意，也會(huì)對(duì)行業(yè)秩序帶來極大負(fù)面影響。
　　二是市場(chǎng)監(jiān)管總局在2018年10月29日發(fā)布的《貫徹國務(wù)院決定的通知》中規(guī)定：“在實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理前，繼續(xù)實(shí)施生產(chǎn)許可證管理。在實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理后，立即停止受理生產(chǎn)許可證申請(qǐng)。”需要注意的是，“實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理”和“強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的強(qiáng)制執(zhí)行”是兩個(gè)概念，按國務(wù)院《公告》規(guī)定，自2019年10月1日起即“實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理”（接受認(rèn)證申請(qǐng)，停止許可申請(qǐng)），2020年10月1日則是強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的強(qiáng)制執(zhí)行日期。很明顯，過渡期不再屬于“繼續(xù)實(shí)施生產(chǎn)許可證管理”的情形，所以不宜適用《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》，而應(yīng)適用《認(rèn)證認(rèn)可條例》相關(guān)條款來處罰。類似的問題，筆者曾就電動(dòng)自行車過渡期內(nèi)違法行為的查處問題在國家認(rèn)監(jiān)委網(wǎng)站咨詢，得到的答復(fù)是：“在過渡期內(nèi)，無有效許可證且也未取得3C認(rèn)證的電動(dòng)自行車產(chǎn)品，不得出廠、銷售或者在其他經(jīng)營活動(dòng)中使用，否則地方認(rèn)證監(jiān)管部門可以依法進(jìn)行查處。”可見，相關(guān)部門對(duì)處罰此類行為的態(tài)度是支持適用《認(rèn)證認(rèn)可條例》處罰的。

過渡期屆滿，之前的庫存產(chǎn)品能否繼續(xù)銷售

　　要解決這個(gè)問題，需要區(qū)分幾種情形來分析。
　　第一種，之前庫存產(chǎn)品既無生產(chǎn)許可證也未取得3C認(rèn)證，本身在過渡期內(nèi)都是不能銷售的，過渡期屆滿后自然還是不能銷售的，否則將依據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》來處罰。
　　第二種，之前庫存產(chǎn)品在過渡期屆滿前已經(jīng)取得3C認(rèn)證，當(dāng)然可以繼續(xù)銷售。
　　第三種，之前的庫存產(chǎn)品是許可證有效期內(nèi)生產(chǎn)、但尚未取得3C認(rèn)證的，這種情形在過渡期內(nèi)可以銷售，一般情況在過渡期屆滿后也可以繼續(xù)銷售。例如，“防爆電氣、家用燃?xì)馄骶吆蜆?biāo)定容積500L以上家用電冰箱”的過渡期公告（2019年第34號(hào)）中就明確規(guī)定，“對(duì)于在生產(chǎn)許可證有效期間生產(chǎn)的產(chǎn)品，2020年10月1日后可繼續(xù)使用原包裝（符合生產(chǎn)許可證要求）出廠銷售”，即廠家、商家都可以繼續(xù)銷售符合條件的庫存。
　　第四種，由于對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品并無生產(chǎn)許可證要求，進(jìn)口產(chǎn)品屬于“新納入強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證實(shí)施范圍”、過渡期屆滿前已經(jīng)進(jìn)口并流入市場(chǎng)的產(chǎn)品，一般情況下可以繼續(xù)銷售。例如，“摩托車乘員頭盔、電熱毯”的過渡期公告（2018年第86號(hào)）就規(guī)定“自2018年8月1日起未獲得3C認(rèn)證的進(jìn)口摩托車乘員頭盔、電熱毯產(chǎn)品，不得繼續(xù)進(jìn)口”，換個(gè)方式來理解就是屆滿前已進(jìn)口并流入市場(chǎng)的產(chǎn)品可以繼續(xù)銷售。
　　上述四種情形中都強(qiáng)調(diào)了“一般情況下”，也就是認(rèn)可存在特例。比如，電動(dòng)自行車也是從生產(chǎn)許可轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性認(rèn)證的，強(qiáng)制執(zhí)行日期為2019年4月15日，但即使是2019年4月15日前持有效許可證生產(chǎn)的且已進(jìn)入流通領(lǐng)域的電動(dòng)自行車，在2019年4月15日之后繼續(xù)銷售仍然是違法的。這是因?yàn)椋鴱?qiáng)制性認(rèn)證的強(qiáng)制執(zhí)行期一并生效的，還有電動(dòng)自行車的新版國家標(biāo)準(zhǔn)GB17761-2018，新、舊兩版GB17761標(biāo)準(zhǔn)的具體要求差異較大，而2019年4月15日之前生產(chǎn)的產(chǎn)品絕大多數(shù)執(zhí)行舊國標(biāo)，自然不符合新國標(biāo)的要求。需要注意的是，此國家標(biāo)準(zhǔn)為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》“不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品、服務(wù)，不得生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口或者提供”的規(guī)定，繼續(xù)銷售上述舊國標(biāo)電動(dòng)自行車產(chǎn)品是違法行為。

□廣東省東莞市市場(chǎng)監(jiān)管局 孔 迪